Kentsel Dönüşümde Salt Çoğunluk Kararları: 7471 Sayılı Kanun'un Getirdiği Eşik Değişikliği ve Uygulamada Yaşanan Tıkanıklıklar

I. Giriş

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un uygulamasında en çok tartışılan konulardan biri, paydaşlar arasında dönüşüm kararının hangi çoğunlukla alınabileceğidir. Kanun, uzun yıllar "üçte iki çoğunluk" eşiğini esas almıştı. Ancak 7/11/2023 tarihli ve 7471 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle yapılan değişiklik, bu eşiği önemli ölçüde aşağı çekerek hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğunu, yani sahip olunan arsa payı üzerinden yarıdan bir fazlasını, karar alma ölçütü hâline getirdi. Değişiklik 9/11/2024 tarihinde yürürlüğe girmiştir¹.

Bu yazının amacı, söz konusu değişikliğin hukuki içeriğini ortaya koymak, uygulamaya nasıl yansıdığını güncel Danıştay kararları üzerinden göstermek ve Anayasa Mahkemesi'nin daha eski (2/3) eşik altında bile tespit ettiği mülkiyet hakkı ihlallerinin, düşürülen eşik karşısında ne anlama gelebileceğini tartışmaktır.

II. Yasal Çerçeve: 6306 Sayılı Kanun m.6 ve m.6/A

6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin birinci fıkrasına göre, riskli alan ve rezerv yapı alanlarında uygulama yapılan etap veya adada, riskli yapılarda ise bu yapıların bulunduğu parsellerde; yıkım öncesi tevhit, ifraz, terk, tescil, yeniden yapım, payların satışı, kat karşılığı veya hasılat paylaşımı gibi usullerle yeniden değerlendirme kararları, paydaşların hisseleri oranında salt çoğunluğu ile alınır². Aynı fıkraya 7471 sayılı Kanun'la eklenen cümleler uyarınca; tevhit, ifraz, terk, tescil gibi işlemler ile yıkım-yapım izin ve ruhsat süreçlerinin yürütülmesi için de aynı salt çoğunluk eşiği geçerli kılınmıştır.

Kararın oluşum mekanizması şu şekilde işler:

Salt çoğunlukla alınan karara katılmayan paydaşların arsa payları, önce Başkanlıkça belirlenecek rayiç değerden az olmamak üzere anlaşan diğer paydaşlara açık artırma usulüyle satışa çıkarılır.
Bu şekilde satış gerçekleşmezse, paylar Başkanlık, İdare veya TOKİ tarafından satın alınır.
Karara katılmayan maliklere, alınan karar ve anlaşma şartları noter vasıtasıyla veya ilgili muhtarlıkta on beş gün süreyle ilan edilmek suretiyle bildirilir; bildirimin ardından on beş gün içinde teklifin kabul edilmemesi hâlinde arsa payının Kanun kapsamında satılacağı ihtar edilir².

Kanun'un 6/A maddesi ise, yıkılacak derecede riskli olan veya ağır hasar riski taşıyan yapılarda maliklerin muvafakati aranmaksızın resen uygulama imkânı tanımakta; bu madde kapsamındaki tahliye, yıkım ve tapu işlemlerinde de aynı mantık esas alınmaktadır³. Ayrıca m.6/14 uyarınca, müteahhitten kaynaklanan gecikmeler nedeniyle inşaat sözleşmesinin feshi de yine paydaşların salt çoğunluğu ile karara bağlanabilmektedir.

III. Eşiğin Düşürülmesinin Pratik Anlamı

Değişiklik öncesinde 2/3 çoğunluk aranırken, örneğin 9 bağımsız bölümlü ve eşit hisseli bir binada karar için en az 6 paydaşın onayı gerekiyordu. Salt çoğunluk rejiminde ise 5 paydaşın (hisse oranı üzerinden yarıdan bir fazlasının) onayı yeterli hâle gelmiştir. Bu, büyük hisseli birkaç malikin — örneğin kat karşılığı sözleşmesi yapan yükleniciyle birlikte hareket edenlerin — daha az sayıda paydaşla dahi süreci başlatabilmesi anlamına gelir.

Kanun koyucunun gerekçesi, özellikle çok paydaşlı ve uzlaşmazlığın kronikleştiği binalarda süreci hızlandırmak, tek bir paydaşın direnci nedeniyle yıllarca bekleyen dönüşüm projelerinin önünü açmaktır. Ancak aynı düzenleme, azınlıkta kalan ve iradesi dışında mülkiyetinden ayrılan paydaşların hukuki korunma ihtiyacını da gündeme getirmektedir.

IV. Uygulamada Ortaya Çıkan Tıkanıklıklar: Güncel İçtihat

4.1. Yönetmelik değişikliklerinin davaları konusuz bırakması

Danıştay 4. Dairesi'nin E.2024/517, K.2024/7644 sayılı ve 19.12.2024 tarihli kararında, Uygulama Yönetmeliği'nin 15. maddesinin 2. fıkrasındaki "paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verilir" ibaresinin iptali istenmiştir. Davacı, tevhit kararının 2/3 çoğunlukla alınmasının Kanun'un amacına aykırı şekilde ekonomik menfaate konu edilemeyeceğini, azınlıkta kalanlara hiçbir itiraz imkânı tanınmadığını ileri sürmüştür. Ancak dava sırasında, 21/05/2024 tarihli Yönetmelik değişikliğiyle ilgili hüküm zaten değiştirildiğinden, Daire davayı "konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına" gerekçesiyle sonuçlandırmış; esasa ilişkin bir hüküm kurmamıştır⁴.

Aynı tarihli E.2024/378, K.2024/7645 sayılı kararda ise, Yönetmeliğin "toplantı yapılması gerekmeksizin ve herhangi bir şekil şartına tabi olmaksızın" ibaresinin iptali istenmiştir. Danıştay Savcısı, mülk sahibinin toplantı yapılmadan bilgilendirilmemesinin mülkiyet hakkına aykırı olacağı yönünde görüş bildirmiş olsa da, bu görüş bağlayıcı bir hüküm değildir; Daire, dava konusu ibarenin 21/05/2024 tarihli değişiklikle zaten yürürlükten kalktığını tespit ederek yine "karar verilmesine yer olmadığına" karar vermiştir⁵.

Bu iki karar, salt çoğunluk mekanizmasının kötüye kullanımına karşı açık bir yargısal denetim standardı ortaya koymaktan çok, mevzuatın kısa aralıklarla değişmesinin yargısal denetimi güçleştirdiğini ve davaları esasa girmeden sonuçlandırdığını göstermesi bakımından dikkat çekicidir. Uygulayıcı açısından pratik sonuç, güncel yönetmelik metninin her işlem öncesi ayrıca kontrol edilmesi gerekliliğidir.

4.2. Bedel tespiti sorunu: Rayiç değerin hangi esasa göre belirleneceği

Danıştay 4. Dairesi'nin E.2025/1348, K.2025/3362 sayılı ve 26.5.2025 tarihli kararında, azınlıkta kalan paydaşın arsa payının açık artırma yoluyla rayiç bedelin altında satıldığı iddiası incelenmiştir. İlk derece mahkemesi, idarenin tespit ettiği m² bedeli (43.287,83-TL) ile bilirkişi raporundaki bedeli (55.000,00-TL) karşılaştırarak aradaki farkın tazminine hükmetmiş; Danıştay bu kısmı, hükme esas alınan bilirkişi raporunun başka bir dosyada bozulmuş olması nedeniyle yeniden değerlendirme için bozmuştur⁶.

Danıştay 4. Dairesi'nin E.2025/2768, K.2025/4286 sayılı ve 7.7.2025 tarihli kararı da aynı temayı, farklı bir açıdan ele almaktadır: İlk derece mahkemesi, satışa çıkarılan arsa payının bedelini belirlerken taşınmazın yıkım öncesi (yapılı) değerini esas almış ve bu nedenle satışı düşük bedelli bularak iptal etmiştir. Danıştay ise, 6306 sayılı Kanun uyarınca satışa konu olanın yıkılmış binanın arsa payı olduğunu, dolayısıyla değerlemenin de yıkım sonrası çıplak arsa değeri üzerinden yapılması gerektiğini belirterek kararı bozmuştur⁷. Bu karar, azınlık paydaşın tek gerçek güvencesinin doğru bedel tespiti olduğu bir sistemde, değerleme esasının (yapılı mı, arsa payı mı) tutarlı uygulanmamasının ne denli somut zarara yol açabileceğini göstermektedir.

4.3. Rezerv yapı alanı ve kamulaştırmanın niteliği

Danıştay 6. Dairesi'nin Kocaeli/Dilovası rezerv yapı alanına ilişkin birbirine bağlı üç kararı — E.2024/3505 K.2025/185, E.2024/862 K.2024/4904 ve E.2024/864 K.2024/4902 (tümü 2024-2025 tarihli) — rezerv yapı alanı ilanlarının 6306 sayılı Kanun'un amacı gereği iskân projesi niteliğinde kabul edildiğini ve bu nedenle 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun ilgili hükümlerinin (özellikle acele kamulaştırmaya ilişkin 27. madde) uygulama bulduğunu teyit etmektedir⁸. Aynı kararlar, acele kamulaştırmanın istisnai bir yöntem olduğunu ve idarenin "acelelik hali"ni her somut olayda ayrıca, kamu yararı ile mülkiyet hakkı arasındaki dengeyi gözeterek ortaya koyması gerektiğini vurgulamaktadır — soyut "deprem riski" gerekçesi tek başına yeterli görülmemiş, davacı parseline özgü somut veriler (afet müdahale planındaki bina sayıları, hava kirliliği verileri vb.) aranmıştır.

V. Anayasa Mahkemesi Perspektifi: Eski Eşikte Bile Tespit Edilen İhlaller

Salt çoğunluk eşiğinin getirdiği riskleri değerlendirirken, Anayasa Mahkemesi'nin eski 2/3 çoğunluk rejimi altında verdiği bireysel başvuru kararlarına bakmak öğreticidir:

BB 2018/14460 (Selvi Karakoçoğlu ve Diğerleri) kararında AYM, riskli alandaki taşınmazda paydaşların üçte ikisinden fazlasının onayıyla yapılan kat karşılığı inşaat sözleşmesine rıza göstermeyen paydaşların hisselerinin kamu otoritelerince resen satılmasını, somut olayın koşulları itibarıyla mülkiyet hakkının ihlali olarak değerlendirmiştir⁹.
BB 2018/1567 (Hanife Yıldız Torum ve Nimet Filiz Seven) kararında ise, malikler kurulu kararının hukukiliğinin yargı denetiminden geçirilmeden hisselerin satışa çıkarılması, hem mülkiyet hakkı hem de etkili başvuru hakkı yönünden ihlal oluşturduğu sonucuna varılmıştır¹⁰.

Bu iki kararın ortak noktası, daha yüksek bir çoğunluk eşiğinde dahi, azınlıkta kalan paydaşın mülkiyet hakkının korunmasında usuli güvencelerin (etkin itiraz imkânı, bedel tespitinin denetlenebilirliği, kararın gerçek anlamda ortak iradeyi yansıtması) belirleyici olduğudur. Eşiğin salt çoğunluğa indirilmesi, aynı usuli güvencelerin daha az sayıda paydaşın iradesiyle harekete geçirilebilmesi anlamına geldiğinden, bu içtihadın önemi azalmamış, aksine artmıştır.

Doktrinde de bu gerilim ayrıca 6/A maddesi özelinde tartışılmaktadır. Ülgütol, resen kentsel dönüşüm uygulamalarının yaşama hakkı ile mülkiyet hakkı arasında bir çatışma yarattığını, ancak "resen kentsel dönüşüm uygulamaları sebebiyle çatışan hakların temelinde, mülkiyet hakkına getirilen ölçüsüz sınırlamalar" yattığını belirtmekte ve iki hak arasında adil dengenin henüz Anayasa Mahkemesi'nce test edilmediğini vurgulamaktadır¹¹. Yazara göre 6/A kapsamındaki uygulamaların, maddede öngörülen önem ve aciliyet hâli sınırları içinde tutulması, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmasındaki anayasal ölçütlerin sağlanması bakımından belirleyicidir¹¹.

Akbey Erdidal de, riskli yapı ve riskli alan tespitinin hukuki sonuçlarını incelediği çalışmasında, Kanun'un idareye tanıdığı etkin rolün ve dönüşüm sürecinin idari işlemlerle yürütülmesinin, konuyu ayrıca idare hukuku ilkeleri bakımından denetime tabi kıldığını; bilimsel yazının çoğunlukla kanun ve yönetmelik hükümlerini tekrarlamakla yetindiğini belirterek, mülkiyet hakkı odaklı bağımsız bir hukuki değerlendirme ihtiyacına dikkat çekmektedir¹². Bora ise, riskli yapı sonrası akdedilen arsa payı karşılığı inşaat sözleşmelerinin karar alma usulüne bağlılığını inceleyerek, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca akdedilen bu sözleşmelerin geçerliliğinin, alınan çoğunluk kararının usulüne uygunluğuna sıkı sıkıya bağlı olduğunu ortaya koymaktadır¹³.

VI. Değerlendirme: Hız mı, Güvence mi?

Salt çoğunluk rejiminin getirdiği hızlanma potansiyeli tartışmasızdır; azınlıkta kalan tek bir paydaşın veya küçük bir grubun süreci yıllarca bloke etmesinin önüne geçilmesi, kentsel dönüşümün kamu yararı boyutuyla örtüşmektedir. Ancak yukarıda özetlenen içtihat, sorunun sadece "hangi oran" olduğu değil, o oranla alınan kararın denetlenebilirliği olduğunu göstermektedir. Uygulamada tıkanıklık yaratan asıl noktalar şu şekilde özetlenebilir:

Mevzuatın (Kanun ve Uygulama Yönetmeliği) kısa aralıklarla değişmesi, açılan davaların esasa girilmeden konusuz kalmasına yol açmakta; bu da paydaşlar açısından hukuki belirsizlik yaratmaktadır.
Açık artırmada esas alınan rayiç bedelin hangi esasa göre (yıkım öncesi yapılı değer mi, yıkım sonrası arsa payı değeri mi) tespit edileceği konusunda uygulama birliğinin her zaman sağlanamaması, azınlık paydaşın tek güvencesi olan bedel tespitini tartışmalı hâle getirmektedir.
Rezerv yapı alanı ilanları ile bireysel mülkiyet hakkı arasındaki dengenin, "acelelik hâli" soyut biçimde değil, her somut olayda ayrıca kurulması gerekliliği.
Eşiğin salt çoğunluğa indirilmesiyle, AYM'nin daha yüksek eşik altında tespit ettiği ihlallerin (etkin itiraz imkânından yoksunluk, yargı denetimi olmadan satış) daha az sayıda paydaşın iradesiyle tetiklenebilir hâle gelmesi.

Sonuç

7471 sayılı Kanun'la getirilen salt çoğunluk eşiği, kentsel dönüşüm süreçlerini hızlandırmayı amaçlayan meşru bir tercih olmakla birlikte, Anayasa Mahkemesi'nin daha yüksek eşik altında dahi tespit ettiği mülkiyet hakkı ihlalleri göz önünde bulundurulduğunda, uygulayıcıların (Başkanlık, TOKİ, belediyeler) karar alma sürecinin şeffaflığını, bedel tespitinin doğruluğunu ve tebligat usulünün fiilen etkili olmasını özenle gözetmesi gerekmektedir. Danıştay'ın son dönem kararlarının çoğunun esasa girmeden mevzuat değişikliği nedeniyle konusuz kalması da, bu alandaki mevzuat istikrarsızlığının bizzat kendisinin bir tıkanıklık kaynağı olduğunu göstermektedir. Aksi hâlde, Kanun'un hızlandırma amacı, artan sayıda idari dava ve bireysel başvuru ile yeniden tıkanma riskiyle karşı karşıya kalabilir.